槟南部填海触发领海纠纷？

【大专论政】

填海开垦发展沿海区域在马来西亚属于常见的现象。沿海人口蓬勃发展、城市化和发展主义都是填海开垦工程的主要推动因素。

其中，柔佛森林城、马六甲皇京港（Melaka Gateway）、关丹海滨度假城（Kuantan Waterfront Resort City）、森美兰波德申芦骨发展计划（Port Dickson-Lukut Redevelop）、霹雳峇眼拿督工业区 （Bagan Datuk Heavy Industrial Park），乃至沙巴州丹容亚路（Tanjung Aru Eco Development）和最热议的槟城南部填海皆是处于初步建议或正在进行填海开垦的发展项目。

售人造岛土地筹资

槟州是马来西亚人口最稠密的州属之一，所面对的不仅仅是州内居民人口增长，同时也迎接大量国内外的旅客。不言而喻，槟州政府最想解决的是州内棘手的交通阻塞问题。所以，槟州政府推出交通大蓝图，声称能改善州内交通问题，但这项雄心勃勃的计划需要庞大的金额来支撑。

有鉴于此，槟州政府计划在槟岛南部填海，设立三座人造岛，以出售人造岛土地来换取资金，以支付交通大蓝图的费用。然而，天然资源与环境部部长旺朱乃迪担忧槟南填海计（PSR）划将改变大马的海域版图，触发领海纠纷。

那么，从国际法来看，国家有没有权力填海建造人造岛呢？

必须防止环境污染

《海洋法公约》（LOSC）是国际社会处理海洋事务和维持海洋秩序的法律基础，其中涉及国际通行、海洋资源和海洋环境。该公约也是涉及海洋边界纠纷的重要国际法依据，而马来西亚是缔约国之一。

槟州行政议员曹观友披露，槟岛南部人工岛填海计划（PSR）是在大马的大陆架少于3.5 公尺深度的浅区域进行的。就此，海洋法公约第80条阐明关于大陆架上的人工岛屿、设施和结构等事项。

该条文指出，公约里的第60条比照适用于大陆架上的人工岛屿、 设施和结构。即是，沿海国在大陆架内有专属权力建造，并授权和管理建造人工岛屿。但沿海国必须妥当通知人工岛屿建造事宜，并对其存在必须维持永久性的警告方法。

不仅如此，该公约的208条文也说明沿海国应制定法律和规章，以防止、减少和控制来自受其管辖的人工岛屿造成海洋环境污染。国家应采取其他可能必要的措施，以防止、减少和控制这种污染。而相关法律、规章和措施的效力也应不低于国际规则、标准和建议的办法及程序。

人造岛不扩大海权

这意味着若从国际法的角度分析，目前来看槟南填海造岛计划并没有抵触国际法，因为海洋法公约授权予沿海国在大陆架建造人工岛屿，并开垦土地；但政府需要根据国际标准来防止、减少和控制填海造岛所带来的海洋污染，以免抵触国际法。

那么建立的三座人造岛会不会改变大马海域版图，而触发领海纠纷呢？

《海洋法公约》的条款是基于“陆地决定海洋”的精神来制定的。简单来说，国家首先要有“陆地主权”，才能据此主张相关的海洋主权。被填出来的人造岛会不会扩大沿海国的海洋主权，改变海域版图呢？

《海洋法公约》第60条文第8项列明：“人工岛屿、设施和结构不具有岛屿地位。它们没有自己的领海，其存在也不影响领海、专属经济区（EEZ）或大陆架界限的划定。”因此，大体来说，槟南人造岛不会改变海域版图，因为人造岛不能影响海洋区域的界限划定。

马印另有双边协议

另外，海域边界线对国家是非常重要的，因为其彰显国家主权。而大马的海域边界线划分的准则是基于1958年日内瓦海洋公约的《领海及毗连区公约》和《大陆架公约》里的缔约条文。

不过，隔开苏门答腊岛和马来半岛的马六甲海峡，其峡道北宽南窄，若大马采用《大陆架公约》里赋予最大数200海里的大陆架划分准则，将会造成与邻国印尼在海域主权上的重叠，因此大马和印尼签署了双边条约，如1969年《马印大陆架协议》和1970年《马印领海协议》，以划分两国在马六甲海峡的国际海域界限。

按照1969年《马印大陆架协议》，两国同意采取中间线画法，以便在界限划分中得到公平的方案。简而言之，马印二国的国际海域版图早在六十年代末和七十年代初已通过以上两份双边协议初步奠定了。

倘若真的发生任何海域版图的变化，联合国海洋公约第84条（4）也说明：“如果有关国家间存在现行有效的协定，关于划定大陆架界线的问题，应按照该协定的规定加以决定。”

参照森林城的例子

然而，要谈到领海纠纷，肯定不会是因为槟南填海计划所触发的。其实，印尼不承认1979年马来西亚公告的《马来西亚领海与大陆架界限图》，且质疑此地图的准确性与合法性；以及1982年第三次海洋会议议决的海洋法公约，后者承认专属经济区（EEZ）和群岛国的概念和地位。

印尼身为群岛国，想要更多海域权，并想要主张公约赋予最大200海里专属经济区的权力，而导致马印两国在国际水域划分上存在分歧。这迫使两国长期面对领海纠纷问题，大马渔夫被指跨境捕鱼而被扣，渔船遭印尼军舰追捕、扣留，甚至是炸毁，已经是屡见不鲜了。

或许我们能从另外一个异曲同工的个案来看，即柔佛州的森林城。森林城填海计划和槟南填海计划相比，该计划更加靠近马新两国的海域边界线。但同样的，森林城属于人造岛，不具有扩张大马主张海域主权的权力。

再说，马新两国也存在英殖民留下来的1927年《海峡殖民地与柔佛领水协定》，定制两国的海域边界线。直到今天，马新两国的海域版图并没有因为森林城的人造岛而发生变化，反倒是曾因为填海可能带来的海洋污染引起新加坡的隐忧，酿成外交事件。

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林保华，北方大学国际关系三年级生，曾任2015/2016年北方大学学生理事会代表。

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