ULASAN | Projek China di Malaysia: Pengajaran untuk k'jaan baru

ULASAN | Inisiatif Jalur dan Jalan (BRI) adalah projek ketersambungan (connectivity) yang dilancarkan China pada 2013 bagi menghubungkan China dengan pelbagai negara melalui dua sub-inisiatif, iaitu inisiatif daratan Jalur Ekonomi Laluan Suteradan inisiatif Laluan Sutera Baru Maritim (LSB). Setakat ini, kerajaan China telah memuktamadkan 195 perjanjian kerjasama antara kerajaan dengan 136 buah negara dan 30 organisasi antarabangsa. BRI bertujuan mempertingkatkan lima jenis ketersambungan antara negara iaitu ketersambungan dasar, infrastruktur, perdagangan, kewangan dan perhubungan rakyat dengan rakyat.

Di bawah Laluan Sutera Baru Maritim, Malaysia merupakan antara negara Asia Tenggara yang aktif dalam meningkatkan manfaat ekonomi dan diplomatik daripada BRI. Dalam tempoh sedekad BRI di Malaysia, respons kerajaan adalah berbeza-beza susulan perubahan kerajaan daripada BN kepada PH diikuti PN dan kerajaan yang diterajui oleh BN pimpinan Ismail Sabri Yaakob. Namun, dengan penubuhan kerajaan perpaduan pimpinan Anwar Ibrahim susulan PRU15, apakah pengajaran yang boleh dipelajari oleh kerajaan baru dalam konteks hubungan ekonomi Malaysia-China?

Penerobosan autonomi di era Najib

Di bawah pentadbiran Najib Razak, kerajaan aktif menarik modal pelaburan dan pinjaman dari China yang dapat dilihat melalui 14 perjanjian persefahaman (MOU) bernilai RM143.64 bilion yang ditandatangani ketika rangka lawatan rasminya ke China pada November 2016. Kebanjiran projek-projek China di Malaysia telah menimbulkan beberapa isu, antaranya isu keselamatan apabila kerajaan telah menjual aset tenaga, Edra Energy kepada syarikat milik negara (SOE) China iaitu China General Nuclear Power Corp Ltd (CGN Group), meskipun penjualan ini bercanggah dengan dasar tenaga Malaysia yang melarang penjualan aset tenaga kepada pelabur asing atas alasan keselamatan.

Isu kedaulatan juga muncul apabila kerajaan menjual beberapa bidang tanah kepada pemaju China terutama di koridor selatan negara termasuk projek Forest City, dan beberapa projek lain seperti Melaka Gateway di Melaka, serta Bandar Malaysia di Kuala Lumpur. Projek-projek seperti Forest City dan Melaka Gateway juga menimbulkan isu alam sekitar kerana projek-projek ini melibatkan kerja-kerja penambakan tanah berskala besar bagi menghasilkan pulau buatan.

Meskipun langkah-langkah penambahbaikan telah dilaksanakan oleh pihak pemaju, projek-projek ini masih memberikan kesan yang memudaratkan kepada ekosistem laut. Bahkan ketiadaan penilaian impak sosioekonomi bagi projek-projek ini juga telah menjejaskan pendapatan penduduk tempatan yang bergantung pada hasil perikanan.

Selain itu, kerajaan juga mula meminjam secara besar-besaran dari China bagi membiayai tiga projek infrastruktur iaitu Rangkaian Kereta Api Pantai Timur (ECRL), Saluran Paip Gas Trans Sabah (TSGP) dan Saluran Paip Pelbagai Produk Petroleum (MPP). (MPP) pada 2016.

Ketiga-tiga projek ini menimbulkan isu terma dan syarat pinjaman dan perjanjian yang berat sebelah. Ini kerana kesemua kontrak projek ini telah dianugerahkan kepada SOE China tanpa pelaksanaan tender terbuka. Projek ECRL dianugerahkan kepada China Communication Construction Company (CCCC) sementara projek TSGP dan MPP dianugerahkan kepada China Petroleum Pipeline Bureau (CPPB). Kontraktor China ini juga dibayar berdasarkan garis masa dan bukannya berdasarkan kemajuan projek, yang menyebabkan sebahagian besar pembayaran telah dibuat kepada kontraktor meskipun kemajuan yang dicapai hanyalah 13 peratus bagi projek TSGP dan MPP.

Situasi ini berlaku kerana kerajaan tidak berupaya untuk mempertahankan autonomi dalam membuat keputusan dan melindungi kepentingan negara dalam rundingan dengan kerajaan China.

Keterobosan autonomi dan beberapa isu berkaitan China serta isu skandal 1MDB dan SRC telah menyumbang kepada tumbangnya kerajaan BN yang telah memerintah negara selama lebih enam dekad.

Pemulihan autonomi di era PH

Susulan PRU14, kerajaan telah bertukar daripada BN kepada PH yang diterajui oleh Dr Mahathir Mohamad. Sejurus selepas mengambil alih kuasa, antara tindakan awal yang diambil oleh kerajaan adalah menyemak dan merunding kembali projek-projek mega China di Malaysia. Tindakan ini diterajui oleh Daim Zainuddin selaku pengerusi Majlis Penasihat Kerajaan yang ditubuhkan untuk mengenal pasti kedudukan ekonomi dan kewangan negara serta membantu kerajaan untuk merealisasikan manifesto dalam tempoh 100 hari.

Melalui “diplomasi diam” oleh Daim, Malaysia berjaya mendapatkan syarat dan terma perjanjian yang lebih baik bagi projek ECRL dan projek Bandar Malaysia yang telah dihidupkan kembali.

Selain itu, kerajaan turut bertegas dalam mempertahankan autonomi dan kepentingan negara. Hal ini dapat dilihat apabila kerajaan bertindak membatalkan projek TSGP dan MPP, serta merampas dana berjumlah RM1 bilion dari akaun bank kontraktor bagi kedua-dua projek tersebut. Kerajaan juga bertegas menolak pelaburan China dalam sektor hartanah yang dilihat sebagai tidak menguntungkan negara dan melarang pengeluaran visa kepada warga asing untuk tinggal di Malaysia.

Bagi projek Malaysia-China Kuantan Industrial Park (MCKIP), ketegasan kerajaan terserlah ketika lawatan Dr Mahathir ke China apabila dia memaklumkan pemimpin-pemimpin utama China tentang keperluan syarikat-syarikat China mematuhi undang-undang dan peraturan negara.

Bagi mengimbangi pembiayaan dari China, kerajaan juga telah mempelbagaikan sumber pinjaman khususnya dari Jepun. Dalam hal ini, kerajaan Jepun telah bersetuju untuk menawarkan jaminan penerbitan bon samurai yang bernilai RM7.4 bilion untuk tempoh 10 tahun dengan kadar kupon tetap pada 0.53 peratus setahun.

Berbeza dengan pentadbiran Najib, pentadbiran PH di bawah Dr Mahathir berusaha untuk mempertahankan autonomi dan memperkasakan keupayaan berunding dan governans ketika berdepan dengan kuasa besar China.

Pendirian berubah-ubah di era Muhyiddin dan Ismail Sabri

Secara umumnya, projek-projek China di Malaysia berjalan lancar ketika era pentadbiran Muhyiddin Yassin dan Ismail Sabri. Namun, perubahan kerajaan dari BN kepada PH dan kemudiannya kepada PN telah membawa beberapa perubahan kepada projek ECRL dan Kereta Api Berkelajuan Tinggi (HSR) Kuala Lumpur-Singapura.

Perubahan skop dan aspek kepada projek ECRL di bawah pentadbiran yang berbeza menyebabkan projek ini telah dilabel sebagai ECRL 1.0 (BN), ECRL 2.0 (PH) dan ECRL3.0 (PN). Terdapat perubahan yang signifikan antara ECRL 1.0 dengan ECRL 2.0, antaranya dari segi panjang landasan, bilangan stesen, penjajaran landasan, pengisian tempatan serta operasi dan pengurusan. Perubahan skop dan aspek ini telah mengurangkan kos pembinaan dari RM65.5 bilion kepada RM44 bilion.

Namun, di bawah kerajaan PN, kerajaan telah mengembalikan skop penjajaran rel kepada ECRL 1.0 dengan sedikit perubahan yang kemudiannya dilabel sebagai ECRL 3.0 dengan anggaran kos baru bernilai RM50 bilion.

Meskipun projek HSR melibatkan Malaysia dan Singapura, projek ini mempunyai kepentingan yang besar kepada China kerana ia adalah sebahagian daripada inisiatif Laluan Kereta Api Singapura-Kunming (SKRL) dan antara projek utama BRI. Tambahan pula, China merupakan pembida kontrak utama kepada projek ini. Atas beberapa faktor, projek ini telah ditangguhkan oleh kerajaan PH dan kerajaan PN. Kegagalan untuk mencapai persetujuan bagi perubahan yang dicadangkan oleh Malaysia telah menyebabkan kerajaan PN dan kerajaan Singapura memutuskan untuk membatalkan projek tersebut dan Malaysia terpaksa membayar pampasan kepada Singapura sebanyak RM320 juta.

Namun, di bawah pentadbiran Ismail Sabri, kerajaan memutuskan untuk meneruskan semula projek tersebut dengan beberapa perubahan kepada syarat dan terma asal. Projek ini ditimbulkan semula kerana kerajaan mempunyai perancangan untuk mewujudkan HSR antara Kuala Lumpur dengan Bangkok, sekali gus menghubungkan Singapura-KL dengan KL-Bangkok dan sehinggalah ke China.

Perkembangan ini menunjukkan bahawa perubahan kerajaan telah membawa ketidaktentuan kepada projek ECRL dan HSR, sekali gus merencatkan agenda pembangunan yang dibawa oleh kedua-dua projek ini.

Pengajaran buat kerajaan baru

Berdasarkan data terkini pada 2021, China kekal sebagai rakan dagangan terbesar Malaysia. Defisit perdagangan Malaysia yang besar dengan China menunjukkan bahawa Malaysia sangat bergantung kepada import China, terutamanya barangan separa siap untuk tujuan eksport. Pada tahun 2021, China hanyalah pelabur kesembilan terbesar di Malaysia dari segi aliran pelaburan langsung asing (FDI) dan stok FDI. Aliran FDI China ini tertumpu pada sektor pembuatan, diikuti perkhidmatan dan lain-lain. Pembiayaan pembangunan China di Malaysia juga kecil tetapi ia meningkat dengan ketara pada 2016 bagi membiayai tiga projek infrastruktur iaitu ECRL, TSGP dan MPP.

Dari segi penganugerahan kontrak projek pembinaan, hanya 20 peratus kontrak projek dianugerahkan kepada kontraktor asing. Dalam kalangan kontraktor asing ini, kontraktor China mendominasi kontrak projek dalam sektor pembinaan dari tahun 2015. Data ini menunjukkan bahawa China merupakan rakan ekonomi yang penting bagi Malaysia.

Namun, bagaimanakah sebuah negara kecil seperti Malaysia mampu menguruskan hubungan ekonomi dengan kuasa besar China? Berdasarkan respons beberapa pentadbiran lepas terhadap BRI, beberapa pengajaran dapat kita rumuskan sebagai pedoman kerajaan baru.

Pertama, Malaysia memerlukan elit politik yang komited untuk mempertahankan kepentingan negara dan berpegang teguh kepada ideologi pembangunan. Dalam apa-apa kerjasama ekonomi dengan mana-mana negara, lebih-lebih lagi kuasa besar, kerajaan perlu mempertahankan kedaulatan dan keselamatan negara serta menjamin prinsip menang-menang yang turut menguntungkan rakyat sendiri, terutamanya pekerja atau perusahaan kecil dan sederhana (PKS) tempatan. Komitmen kepada ideologi pembangunan penting supaya negara tidak tergelincir dari mengangkat agenda pembangunan berpandukan Matlamat Pembangunan Lestari 2030 dan mengelakkan pendirian yang berubah-ubah disebabkan perubahan kerajaan.

Kedua, kerajaan perlu mempertahankan autonomi dan ruang dasar dalam perencanaan dan pelaksanaan dasar daripada tekanan luar seperti kuasa besar atau institusi antarabangsa, mahupun tekanan dalaman seperti kumpulan perniagaan dan kumpulan pendesak. Autonomi ini membolehkan kerajaan merencana dasar yang menekankan manfaat jangka panjang dan mengelakkan negara daripada “dikawal” oleh mana-mana kumpulan. Hal ini penting bagi mengelakkan negara daripada memihak dan mengangkat kepentingan satu-satu kumpulan sahaja.

Ketiga, kerajaan perlu memperkasakan keupayaan berunding atau koordinasi dengan pelbagai pemegang taruh. Kerjasama pemerintah dengan pelabur luar dan pelabur tempatan penting bagi memastikan sesuatu dasar atau perancangan negara itu dapat dilaksanakan dengan berkesan. Dalam soal rundingan semula pinjaman atau sebarang perjanjian, kerajaan perlu memanfaatkan keupayaan diplomasi yang dimiliki oleh tokoh politik dan perniagaan yang berupaya mempengaruhi pendirian pemegang taruh lain.

Keempat, kerajaan perlu memperkukuh keupayaan governans yang menekankan prinsip ketelusan, kebertanggungjawaban dan tadbir urus yang baik. Bagi mengelakkan sebarang pakatan atau rundingan bawah meja, peranan NGO sebagai pemerhati perlu dilibatkan dalam proses perencanaan dan pelaksanaan dasar atau projek pembangunan. Reformasi institusi yang meluas perlu dilaksanakan agar setiap institusi atau agensi beroperasi berasaskan prinsip governans yang utuh dan berorientasikan prestasi atau hasil. Penekanan kepada prinsip governans ini berupaya mengurangkan risiko perangkap hutang seperti yang dialami beberapa negara seperti Sri Lanka, Djibouti, Pakistan, Republik Kyrgyz, Laos, Maldives, Republik Mongolia, Montenegro dan Tajikistan.

Kelima dan terakhir, kerajaan perlu mengimbangi pengaruh ekonomi dan politik kuasa besar ke atas negara. Seperti yang telah dibincangkan, Malaysia terlibat secara aktif dalam BRI, dan Malaysia juga telah meratifikasi Perjanjian Perkongsian Ekonomi Komprehensif Serantau (RCEP) yang didominasi oleh China. Selain daripada manfaat ekonomi, ratifikasi Malaysia dalam Perjanjian Komprehensif dan Progresif, bagi Perkongsian Trans-Pasifik (CPTPP) berupaya mengimbangi pengaruh ekonomi China ke atas negara. Strategi ini diperkukuhkan apabila Malaysia menyertai Rangka Kerja Ekonomi Indo-Pasifik (IPEF) iaitu pakatan perdagangan baru yang merupakan idea Presiden USA Joe Biden.

Bagi mengimbangi pengaruh pinjaman China dalam negara, Malaysia boleh memanfaatkan peluang pinjaman yang ditawarkan oleh Kumpulan G7 (Kanada, Perancis, Jerman, Itali, Jepun, UK dan AS) melalui Partnership for Global Infrastructure and Investment (PGII) yang ditubuhkan bagi membiayai projek infrastruktur di negara-negara membangun.

Tuntasnya, hubungan ekonomi Malaysia-China di bawah pentadbiran BN, PH, PN dan PN-BN menawarkan pengajaran yang bermanfaat kepada kerajaan baru pimpinan Anwar. Dalam menguruskan hubungan ekonomi dengan kuasa besar China, negara kecil seperti Malaysia perlu mempunyai elit politik yang komited untuk mempertahankan kepentingan negara dan ideologi pembangunan, mempertahankan autonomi dan ruang dasar, memperkasakan keupayaan berunding dan keupayaan governans, serta mengimbangi pengaruh ekonomi dan politik kuasa besar dengan mempelbagaikan sumber perdagangan dan pelaburan.

DR ZAHARUL ABDULLAH adalah pensyarah Fakulti Perniagaan, Ekonomi dan Pembangunan Sosial Universiti Malaysia Terengganu dan Ketua Sekretariat Penerbitan Naratif Malaysia.

Tulisan ini tidak semestinya mencerminkan pendirian rasmi Malaysiakini.